Pergantian Menteri Keuangan kembali membuka satu pertanyaan lama dalam kebijakan fiskal Indonesia: apakah gagasan pembentukan Badan Penerimaan Negara akan kembali dibicarakan? Pertanyaan tersebut menjadi relevan setelah Presiden Prabowo Subianto melantik Suahasil Nazara sebagai Menteri Keuangan, menggantikan Purbaya Yudhi Sadewa.

Suahasil bukanlah orang baru di lingkungan Kementerian Keuangan. Dengan pengalaman panjang dalam pengelolaan kebijakan fiskal, termasuk sebelumnya sebagai Wakil Menteri Keuangan, isu mengenai reformasi kelembagaan penerimaan negara tentu bukan sesuatu yang asing baginya.

Persoalannya menjadi semakin menarik karena pembentukan Badan Penerimaan Negara merupakan salah satu agenda yang pernah secara eksplisit dijanjikan dalam program Prabowo-Gibran pada Pemilu 2024. Gagasan tersebut bahkan dikaitkan dengan target peningkatan penerimaan negara terhadap produk domestik bruto hingga 23 persen.

Dengan demikian, persoalannya bukan sekadar apakah Suahasil akan membentuk Badan Penerimaan Negara. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah apakah pergantian kepemimpinan di Kementerian Keuangan akan kembali membuka perdebatan mengenai desain kelembagaan otoritas penerimaan negara yang selama lebih dari dua dekade belum pernah menemukan titik akhir.

Sejarah Isu Pembentukan Badan Penerimaan Negara

Wacana mengenai pembentukan badan penerimaan negara bukanlah gagasan yang lahir pada era pemerintahan Prabowo. Jejaknya dapat ditelusuri setidaknya hingga 2004, ketika gagasan untuk memisahkan fungsi penerimaan negara dari Departemen Keuangan mulai memperoleh perhatian serius.

Pada saat itu, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara mengusulkan agar fungsi penerimaan negara yang tersebar pada Direktorat Jenderal Pajak, Direktorat Jenderal Bea dan Cukai, serta unit yang menangani penerimaan negara bukan pajak dikelola oleh sebuah badan yang lebih otonom. Gagasan tersebut pada dasarnya berangkat dari keinginan untuk mengintegrasikan pengelolaan penerimaan sekaligus memberikan fleksibilitas kelembagaan yang lebih besar.

Surat Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara kepada Presiden menawarkan dua alternatif kelembagaan. Alternatif pertama adalah mempertahankan struktur Departemen Keuangan dengan sejumlah penyempurnaan, sedangkan alternatif kedua adalah membentuk lembaga pemerintah nondepartemen yang secara khusus mengelola penerimaan negara.

Gagasan tersebut pada akhirnya tidak berlanjut menjadi perubahan kelembagaan. Namun, sejak saat itu, pertanyaan mengenai apakah fungsi penerimaan negara sebaiknya tetap berada di bawah Kementerian Keuangan atau dikelola oleh sebuah badan yang lebih otonom terus muncul dalam berbagai periode reformasi.

Wacana tersebut memperoleh bentuk yang lebih konkret sekitar 2014 hingga 2016. Dalam periode tersebut, pemerintah mulai mengkaji transformasi administrasi perpajakan menuju suatu otoritas yang memiliki tingkat otonomi lebih besar, termasuk melalui gagasan pembentukan Badan Penerimaan Perpajakan.

Konsep tersebut bahkan masuk dalam pembahasan reformasi Undang-Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan. Dalam rancangan tersebut, fungsi administrasi perpajakan diarahkan untuk dipisahkan secara lebih jelas dari fungsi perumusan kebijakan perpajakan yang tetap berada pada Menteri Keuangan.

Pemisahan tersebut sebenarnya merupakan inti dari gagasan revenue authority. Menteri Keuangan tetap bertanggung jawab atas kebijakan fiskal dan perpajakan, sementara otoritas penerimaan menjalankan fungsi administrasi, pelayanan, pengawasan, pemeriksaan, serta penagihan berdasarkan kebijakan yang telah ditetapkan.

Namun, gagasan tersebut kembali tidak terealisasi. Pemerintah kemudian lebih memusatkan perhatian pada reformasi perpajakan, program pengampunan pajak, pembangunan sistem administrasi perpajakan, serta penguatan reformasi birokrasi di lingkungan Kementerian Keuangan.

Kembali Menjadi Agenda Politik

Setelah sempat meredup, gagasan mengenai badan penerimaan kembali memperoleh momentum pada Pemilu 2024. Untuk pertama kalinya dalam beberapa tahun, perubahan kelembagaan penerimaan negara tidak hanya menjadi bahan diskusi teknokratis, tetapi juga menjadi bagian dari agenda politik nasional.

Pasangan Prabowo Subianto-Gibran Rakabuming Raka memasukkan pembentukan Badan Penerimaan Negara sebagai salah satu Program Hasil Terbaik Cepat. Gagasan tersebut dikaitkan dengan target peningkatan rasio penerimaan negara terhadap PDB hingga 23 persen.

Pada saat yang sama, pasangan Anies Baswedan-Muhaimin Iskandar juga menawarkan reformasi kelembagaan perpajakan melalui penggabungan otoritas pajak dan kepabeanan dalam sebuah badan baru. Hal ini menunjukkan bahwa pada Pemilu 2024 terdapat perhatian yang relatif kuat terhadap persoalan desain kelembagaan penerimaan negara.

Setelah pemerintahan Prabowo terbentuk, gagasan tersebut sempat kembali masuk dalam perencanaan pemerintah dengan istilah badan otoritas penerimaan negara. Namun, hingga pergantian kepemimpinan di Kementerian Keuangan, badan tersebut belum juga terbentuk sebagai lembaga tersendiri.

Kondisi tersebut menunjukkan bahwa persoalan pembentukan Badan Penerimaan Negara bukan semata-mata persoalan kemauan politik. Terdapat persoalan desain kelembagaan, pembagian kewenangan, hubungan dengan Menteri Keuangan, penganggaran, sumber daya manusia, hingga mekanisme pertanggungjawaban yang harus diselesaikan terlebih dahulu.

 

 Mengapa Badan Penerimaan Negara?

Salah satu alasan yang sering dikemukakan dalam pembentukan revenue authority adalah kebutuhan terhadap otonomi yang lebih besar dalam menjalankan administrasi penerimaan. Otonomi tersebut dapat mencakup pengelolaan organisasi, anggaran, sumber daya manusia, teknologi, serta proses bisnis yang selama ini terikat pada mekanisme birokrasi pemerintah.

Argumen lainnya adalah kebutuhan untuk memisahkan fungsi perumusan kebijakan dengan fungsi administrasi. Menteri Keuangan sebagai pengelola kebijakan fiskal dapat berkonsentrasi pada bagaimana sistem perpajakan dirancang, sementara otoritas penerimaan dapat berfokus pada bagaimana kebijakan tersebut dilaksanakan secara efektif.

Dalam konteks Indonesia, pemisahan tersebut berpotensi memberikan ruang yang lebih besar bagi administrasi penerimaan untuk bergerak secara profesional. Namun, tingkat otonomi yang lebih tinggi juga harus diimbangi dengan sistem akuntabilitas yang kuat agar independensi tidak berubah menjadi kelembagaan yang sulit diawasi.

Karena itu, pertanyaan yang seharusnya diajukan bukan sekadar apakah Indonesia membutuhkan Badan Penerimaan Negara. Pertanyaan yang lebih penting adalah masalah apa yang sebenarnya hendak diselesaikan melalui pembentukan badan tersebut.

Jika masalahnya adalah keterbatasan anggaran, maka perubahan status kelembagaan harus diikuti dengan perubahan mekanisme penganggaran. Jika persoalannya adalah kualitas sumber daya manusia, maka desain organisasi, sistem karier, dan remunerasi harus menjadi bagian dari reformasi, bukan sekadar perubahan nomenklatur.

Demikian pula jika masalahnya adalah akses terhadap data, maka pembentukan badan baru tidak akan menyelesaikan persoalan tanpa diikuti sistem pertukaran data yang lebih kuat. Dengan kata lain, reformasi kelembagaan harus menjawab persoalan administrasi yang konkret, bukan hanya menciptakan organisasi baru.

Belajar dari Negara Lain

Pengalaman internasional menunjukkan bahwa revenue authority bukanlah sebuah model kelembagaan yang seragam. Sejumlah negara memang memberikan tingkat otonomi yang relatif besar kepada otoritas penerimaannya, tetapi hubungan antara otoritas tersebut dengan kementerian keuangan, parlemen, dan lembaga pengawasan berbeda-beda.

Karena itu, Indonesia tidak dapat sekadar mengambil model negara lain dan menerapkannya secara langsung. Perbandingan internasional seharusnya digunakan untuk memahami prinsip-prinsip yang dapat diadopsi, sekaligus melihat aspek yang tidak sesuai dengan struktur pemerintahan Indonesia.

Pertanyaan yang lebih relevan adalah seberapa besar otonomi yang dibutuhkan oleh otoritas penerimaan Indonesia. Apakah Indonesia membutuhkan badan yang sepenuhnya berada di luar Kementerian Keuangan, ataukah cukup memberikan otonomi yang lebih besar kepada Direktorat Jenderal Pajak dan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai?

Pertanyaan lain yang tidak kalah penting adalah apakah penerimaan pajak dan penerimaan negara bukan pajak perlu ditempatkan dalam satu otoritas. Struktur tersebut mungkin menawarkan keuntungan dalam hal koordinasi, tetapi juga dapat menciptakan organisasi yang terlalu besar dan kompleks.

Pada akhirnya, benchmark internasional seharusnya menjadi alat untuk merancang institusi yang sesuai dengan kebutuhan Indonesia. Ia tidak seharusnya menjadi alasan untuk mengadopsi suatu model hanya karena model tersebut berhasil diterapkan di negara lain.

Apakah Badan Penerimaan Akan Menaikkan Tax Ratio?

Bagian paling penting dalam perdebatan ini adalah hubungan antara pembentukan Badan Penerimaan Negara dan peningkatan tax ratio. Gagasan pembentukan badan tersebut sering kali dikaitkan dengan target peningkatan penerimaan negara, tetapi hubungan keduanya tidak otomatis bersifat sebab-akibat.

Sebuah badan baru tidak dengan sendirinya menciptakan basis pajak baru. Badan tersebut juga tidak otomatis meningkatkan kepatuhan wajib pajak apabila kebijakan perpajakan, kualitas pelayanan, sistem data, pengawasan, dan penegakan hukum tidak mengalami perbaikan.

Karena itu, pembentukan revenue authority harus dilihat sebagai instrumen, bukan sebagai tujuan. Keberhasilan reformasi seharusnya diukur dari apakah perubahan kelembagaan tersebut mampu meningkatkan efektivitas administrasi penerimaan dan pada akhirnya memperkuat kapasitas fiskal negara.

Dalam konteks ini, peningkatan tax ratio juga harus dilihat secara lebih hati-hati. Rasio pajak dipengaruhi oleh struktur ekonomi, siklus ekonomi, kebijakan perpajakan, komposisi sektor ekonomi, kepatuhan, serta metode penghitungan yang digunakan, sehingga perubahan kelembagaan hanyalah salah satu dari banyak faktor yang memengaruhinya.

Dengan demikian, target penerimaan negara sebaiknya tidak langsung diperlakukan sebagai konsekuensi dari pembentukan Badan Penerimaan Negara. Target tersebut harus didukung oleh serangkaian reformasi yang lebih luas, mulai dari kebijakan pajak hingga administrasi dan pengawasan.

Momentum Baru di Era Suahasil

Pergantian Menteri Keuangan dapat menjadi momentum untuk mengevaluasi kembali gagasan yang selama ini belum selesai. Suahasil Nazara memiliki pengalaman panjang di Kementerian Keuangan sehingga ia berada pada posisi yang cukup unik untuk memahami sekaligus menilai persoalan kelembagaan penerimaan dari perspektif kebijakan maupun administrasi.

Namun, perubahan kepemimpinan tidak otomatis berarti pembentukan Badan Penerimaan Negara akan segera dilakukan. Sampai terdapat keputusan kebijakan dan dasar hukum yang jelas, terlalu dini untuk menyimpulkan bahwa pergantian menteri akan menghasilkan perubahan kelembagaan tersebut.

Yang lebih menarik adalah kesempatan untuk memperbarui perdebatan. Desain kelembagaan yang dibahas pada 2004 atau 2016 tentu menghadapi lingkungan yang berbeda dengan kondisi administrasi perpajakan pada 2026.

Dalam dua dekade terakhir, administrasi perpajakan telah mengalami transformasi besar. Digitalisasi, pertukaran informasi keuangan, ekonomi digital, transaksi lintas negara, beneficial ownership, serta pemanfaatan teknologi dalam administrasi pajak telah mengubah cara pemerintah mengidentifikasi, mengawasi, dan memungut penerimaan.

Karena itu, jika wacana Badan Penerimaan Negara kembali muncul, Indonesia seharusnya tidak sekadar menghidupkan kembali rancangan lama. Pemerintah perlu merancang ulang kelembagaan tersebut berdasarkan tantangan administrasi penerimaan yang dihadapi saat ini.

Jangan Mengulang Perdebatan Lama

Setelah lebih dari dua dekade, mungkin sudah waktunya mengubah pertanyaan. Perdebatan tidak lagi cukup berhenti pada pertanyaan apakah Indonesia membutuhkan Badan Penerimaan Negara, tetapi harus bergerak menuju pertanyaan mengenai otoritas penerimaan seperti apa yang sebenarnya dibutuhkan Indonesia.

Perubahan pertanyaan tersebut penting karena pembentukan lembaga baru bukan tujuan akhir. Tujuan akhirnya adalah membangun sistem penerimaan negara yang mampu bekerja secara efektif, profesional, akuntabel, dan adaptif terhadap perubahan ekonomi.

Jika badan baru hanya memindahkan fungsi yang saat ini telah berjalan di Kementerian Keuangan, manfaat perubahan tersebut patut dikaji secara kritis. Sebaliknya, apabila perubahan kelembagaan mampu memberikan kewenangan administratif yang lebih efektif, sistem penganggaran yang mendukung, sumber daya manusia yang kompeten, pemanfaatan data yang lebih baik, serta mekanisme akuntabilitas yang kuat, maka gagasan tersebut memiliki dasar untuk dikaji secara serius.

Indonesia juga perlu memastikan agar pembentukan badan baru tidak menciptakan fragmentasi dalam pengelolaan fiskal. Menteri Keuangan tetap membutuhkan kemampuan untuk menghubungkan kebijakan penerimaan dengan belanja, pembiayaan, dan keberlanjutan fiskal, sementara otoritas penerimaan membutuhkan ruang profesional untuk menjalankan fungsi administrasinya.

Di antara dua kebutuhan tersebutlah desain kelembagaan harus ditempatkan. Otonomi administrasi harus berjalan bersama akuntabilitas, sedangkan independensi harus tetap berada dalam kerangka kebijakan fiskal negara.

Pergantian Menteri Keuangan dari Purbaya Yudhi Sadewa kepada Suahasil Nazara mungkin belum berarti bahwa Badan Penerimaan Negara akan segera dibentuk. Namun, pergantian tersebut memberikan momentum untuk membuka kembali diskusi yang selama lebih dari dua dekade belum menemukan penyelesaian.

Pada akhirnya, persoalan Badan Penerimaan Negara bukanlah tentang siapa yang menjadi Menteri Keuangan. Persoalannya adalah bagaimana Indonesia membangun otoritas penerimaan yang mampu menjawab kebutuhan fiskal negara dalam jangka panjang.

Badan boleh berganti nama dan struktur dapat berubah, tetapi kebutuhan Indonesia untuk meningkatkan kapasitas penerimaan negara akan tetap ada. Karena itu, jika wacana Badan Penerimaan Negara kembali mengemuka di bawah kepemimpinan Suahasil, yang dibutuhkan bukan sekadar membentuk lembaga baru, melainkan memastikan bahwa lembaga tersebut benar-benar mampu memberikan nilai tambah bagi sistem penerimaan negara.